11月1日闭幕的十二届全国人大常委会第十一次会议,表决通过关于修改行政诉讼法的决定。
据了解,现行行政诉讼法于1989年由七届全国人大第二次会议通过,1990年10月1日起实施。这部被称为“民告官”的法律规定了行政诉讼程序的基本规则,实施以来,在解决行政争议,推进依法行政,保护公民、法人和其他组织的合法权益等方面,发挥了重要作用。同时,随着社会主义民主法制建设的深入推进,行政诉讼制度与社会经济发展不协调、不适应的问题也日渐突出。人民群众对行政诉讼中存在的“立案难、审理难、执行难”等突出问题反映强烈。为解决这些突出问题,适应依法治国、依法执政、依法行政共同推进,法治国家、法治政府、法治社会一体建设的新要求,有必要对行政诉讼法予以修改完善。
据介绍,此次修改工作注重把握以下几点:一是维护行政诉讼制度的权威性,针对现实中的突出问题,强调依法保障公民、法人和其他组织的诉讼权利；二是坚持我国行政诉讼制度的基本原则,维护行政权依法行使和公民、法人和其他组织寻求司法救济渠道畅通的平衡,保障人民法院依法独立行使审判权；三是坚持从实际出发,循序渐进,逐步完善；四是总结行政审判实践的经验,把经实践证明的有益经验上升为法律。
可诉条件无具体行政行为限制
新法将现行行政诉讼法中对“具体行政行为”可提起行政诉讼,修改为“行政行为”。
现行行政诉讼法第二条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。”当时立法中用“具体行政行为”的概念,针对的是“抽象行政行为”,主要考虑是限定可诉范围。考虑到现行行政诉讼法第十一条、第十二条对可诉范围已作了明确列举,哪些案件应当受理,哪些案件不受理,界限是清楚的,可以根据实践的发展不再从概念上作出区分,因此新法将“具体行政行为”修改为“行政行为”。
五方面加强对当事人诉权保护
行政诉讼面临的“三难”,最突出的是立案难。公民、法人或者其他组织与政府机关及其工作人员产生纠纷,行政机关不愿当被告,法院不愿受理,导致许多应当通过诉讼解决的纠纷进入信访渠道,在有些地方形成了“信访不信法”的局面。为通畅行政诉讼的入口,新法从五个方面完善对当事人的诉权保护:
——明确人民法院和行政机关应当保障当事人的起诉权利。增加规定:人民法院应当保障公民、法人和其他组织的起诉权利,对应当受理的行政案件依法受理。行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件。
——扩大受案范围。将对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；对征收、征用及其补偿决定不服的；认为行政机关没有依法发给抚恤金或者支付最低生活保障待遇、社会保险待遇的；认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的,纳入受案范围。同时,按照党的十八大和十八届三中全会有关精神,以简政放权为重点的行政审批制度改革继续深入推进,有些社会组织已承接了一部分原由政府部门办理的事项,下一步还可能承担更多的公共管理和公共服务职能,其行为侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的,也应当纳入行政诉讼救济渠道。为此,新法将依照规章授权的组织作出行政行为的侵权行为纳入可诉范围。
——明确可以口头起诉,方便当事人行使诉权。增加规定:起诉应当向人民法院递交起诉状,并按照被告人数提出副本。书写起诉状确有困难的,可以口头起诉,由人民法院记入笔录,出具注明日期的书面凭证,并告知对方当事人。
——实行登记立案制度。规定:人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的,应当登记立案。对当场不能判定是否符合本法规定的起诉条件的,应当接收起诉状,出具注明日期的书面凭证,并在七日内决定是否立案。不符合起诉条件的,作出不予立案的裁定。裁定书应当载明不予立案的理由。原告对裁定不服的,可以提起上诉。
——明确人民法院的相应责任。增加规定:对于不接收起诉状、接收起诉状后不出具书面凭证以及不一次性告知当事人补正起诉状内容的,当事人可以向上级人民法院投诉,上级人民法院应当责令改正,并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。
法院可对规范性文件附带审查
实践中,有些具体行政行为侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益,是地方政府及其部门制定的规范性文件中越权错位等规定造成的。
为从根本上减少违法行政行为,可以由法院在审查行政行为时应公民、法人或者其他组织的申请对规范性文件进行附带审查。这有利于纠正相关规范性文件的违法问题。
为此,新法增加规定:一是公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法,在对行政行为提起诉讼时,可以一并请求对该规范性文件进行审查。但规范性文件不含规章。二是人民法院在审理行政案件中,发现上述规范性文件不合法的,不作为认定行政行为合法的依据,并应当向制定机关提出处理的司法建议。
进一步完善行政诉讼管辖制度
现行行政诉讼法规定,基层人民法院管辖第一审行政案件。
为了解决行政案件审理难问题,减少地方政府对行政审判的干预,在总结现行做法的基础上,根据党的十八届三中全会关于探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度的精神,新法增加规定:一是经最高人民法院批准,高级人民法院可以根据审判工作的实际情况,确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。二是对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件,由中级人民法院管辖。
增加规定行政诉讼代表人制度
新的行政诉讼法完善了诉讼参加人制度。
一是明确原告资格。现行行政诉讼法关于原告资格的规定比较原则。实践中,有的将行政诉讼原告仅理解为具体行政行为的相对人,排除了其他利害关系人。新法明确:行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。
二是进一步明确被告资格。根据实践需要,新法增加规定:复议机关在法定期限内未作出复议决定,公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的,作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的,复议机关是被告。行政机关委托的组织作出行政行为的,委托的行政机关是被告。行政机关被撤销或者职权变更的,继续行使其职权的行政机关是被告。经复议的案件,复议机关决定维持原行政行为的,作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的,复议机关是被告。
三是增加诉讼代表人制度。现行行政诉讼法规定了共同诉讼,但未规定诉讼代表人制度。为了提高司法效率,新法参照民事诉讼法,增加规定:当事人一方人数众多的共同诉讼,可以由当事人推选代表人进行诉讼。代表人的诉讼行为对其所代表的当事人发生效力,但代表人变更、放弃诉讼请求或者承认对方当事人的诉讼请求,应当经被代表的当事人同意。
四是细化第三人制度。现行行政诉讼法有关第三人的规定较为原则。实践中,行政诉讼涉及第三方利益的情形逐渐增多,完善第三人制度有利于解决行政争议。为此,新法规定:公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼,或者同案件处理结果有利害关系的,可以作为第三人申请参加诉讼,或者由人民法院通知参加诉讼。人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的,第三人有权依法提起上诉。
进一步完善行政诉讼证据制度
现行行政诉讼法有关证据的规定较为简单,总结现行做法,新法作如下补充修改:
一是明确被告逾期不举证的后果。针对被告不举证或者拖延举证的情况,增加规定:被告不提供或者无正当理由逾期提供证据,视为没有相应证据。但是,被诉行政行为涉及第三人合法权益,第三人提供证据或者人民法院依法调取证据的除外。
二是完善被告的举证制度。现行行政诉讼法规定在诉讼过程中,被告不得自行向原告和证人收集证据。为了查明事实,增加规定:在两种情形下,经人民法院准许,被告可以补充证据,一是被告在作出行政行为时已经收集了证据,但因不可抗力等正当事由不能提供的；二是原告或者第三人提出了其在行政处理程序中没有提出的理由或者证据的。
三是明确原告的举证责任。现行行政诉讼法没有规定原告的举证责任。但在有些情况下,如果原告不举证,就难以查清事实,作出正确的裁判。因此,需要原告承担一定的举证责任,增加规定:在起诉被告不履行法定职责的案件中,原告应当提供其向被告提出申请的证据。但被告应当依职权主动履行法定职责的和原告因正当理由不能提供证据的除外。在行政赔偿、补偿的案件中,原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的,由被告承担举证责任。
四是完善人民法院调取证据制度。为了规范法院依申请调取证据行为,增加规定:与本案有关的下列证据,原告或者第三人不能自行收集的,可以申请人民法院调取,一是由国家机关保存而须由人民法院调取的证据；二是涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的证据；三是确因客观原因不能自行收集的其他证据。
五是明确证据的适用规则。为了规范证据使用,增强判决的公正性和说服力,增加规定:证据应当在法庭上出示,并由当事人互相质证。对涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的证据,不得在公开开庭时出示。人民法院应当按照法定程序,全面、客观地审查核实证据。对未采纳的证据应当在裁判文书中说明理由。以非法手段取得的证据,不得作为认定案件事实的根据。
民事行政争议交叉有处理机制
有些行政行为引起的争议,往往伴随着相关的民事争议。这两类争议依照行政诉讼法和民事诉讼法分别立案,分别审理,浪费了司法资源,有的还导致循环诉讼,影响司法效率,不利于保护当事人的合法权益。
根据实践中行政争议与相关民事争议一并审理的做法,新法增加规定:一是在涉及行政许可、登记和就民事争议所作的裁决的行政诉讼中,当事人申请一并解决相关民事争议的,人民法院可以一并审理。二是在行政诉讼中,人民法院认为该行政案件审理需以民事诉讼的裁判为依据的,裁定中止行政诉讼。
增加规定确认违法或无效判决
现行行政诉讼法规定了维持判决、撤销判决、履行判决和变更判决等四类判决形式:这些判决形式已不能完全适应审判实际需要,应予修改完善。新法作如下补充修改:
——以判决驳回原告诉讼请求代替维持判决。根据审判实际需要,新法规定:行政行为证据确凿,适用法律、法规正确,符合法定程序的,或者原告要求被告履行职责或给付义务理由不成立的,人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
——增加给付判决。根据审判实际需要,规定:人民法院经过审理,查明被告依法负有给付义务的,判决被告履行给付义务。
——增加确认违法或者无效判决。根据审判实际需要,规定:在五种情形下,人民法院判决确认行政行为违法,一是行政行为依法应当撤销,但撤销该行政行为将会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；二是行政行为依法应当撤销,但不具有可撤销内容的；三是行政行为程序轻微违法,但对原告权利不产生实际影响的；四是被告不履行或者拖延履行法定职责,判决履行已没有意义的；五是被告撤销或者变更原违法行政行为,原告仍要求对原行政行为的违法性作出确认的。同时规定:行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形,原告申请确认行政行为无效的,人民法院判决确认无效。人民法院作出确认违法或者无效的判决时,可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的,依法判决被告承担赔偿责任。
——扩大变更判决范围。根据审判实际需要,规定:行政处罚明显不当,或者其他行政行为涉及对款额的确定或者认定确有错误的,人民法院可以判决变更。人民法院判决变更,不得加重原告的义务或者减少原告的利益。但利害关系人同为原告,且诉讼请求相反的除外。
一些行政诉讼可适用简易程序
现行行政诉讼法未规定简易程序。增加简易程序,有利于提高审判效率,降低诉讼成本。
总结现行做法,新法增加规定:人民法院审理事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的第一审行政案件,可以适用简易程序,一是被诉行政行为是依法当场作出的；二是案件涉及款额二千元以下的；三是属于政府信息公开案件的；四是当事人各方同意适用简易程序的。发回重审、按照审判监督程序再审的案件不适用简易程序。同时规定,适用简易程序审理的行政案件,由审判员一人独任审理,并应当在立案之日起四十五日内审结。
被诉机关负责人应当出庭应诉
新法增加规定,被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的,应当委托行政机关相应的工作人员出庭。
行政诉讼是“民告官”的制度,行政机关负责人出庭应诉,不仅有利于解决行政争议,也有利于增强行政机关负责人依法行政的意识。新法总结近年来一些地方推动行政机关负责人出庭应诉的好的做法,对行政机关负责人出庭应诉作出规定。
实践中有些行政机关不到庭应诉,或者中途随意退庭,影响了案件的正常审理,新法规定:人民法院对被告经传票传唤无正当理由拒不到庭,或者未经法庭许可中途退庭的,可以将被告拒不到庭或者中途退庭的情况予以公告,并可以向监察机关或者被告的上一级行政机关提出依法给予其主要负责人或者直接责任人员处分的司法建议。
明确行政机关不执行判决责任
当前,行政机关不执行法院判决的问题仍较为突出。
为增强法律规定的可执行性,新法增加规定:行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的,一审人民法院可以采取下列措施:一是对应当归还的罚款或者应当给付的款额,通知银行从该行政机关的账户内划拨；二是在规定期限内不履行的,从期满之日起,对该行政机关负责人按日处五十元至一百元罚款；三是将行政机关拒绝履行的情况予以公告；四是向该行政机关的上一级行政机关或者监察、人事机关提出司法建议。接受司法建议的机关,根据有关规定进行处理,并将处理情况告知人民法院；五是拒不履行判决、裁定、调解书,社会影响恶劣的,可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留；情节严重,构成犯罪的,依法追究刑事责任。