导读：“十四五期间”推进工程由“施工总承包”向“工程总承包”转型，本质是推进设计、施工的融合，本文通过政府投资项目、企业投资项目两类项目分析“工程总承包”发包所处的具体设计阶段，并对两类项目涉及的审批法律法规进行全面解析。

采用工程总承包模式的，建设单位应当在发包前完成项目审批、核准或者备案程序。

结论：采用工程总承包方式的政府投资项目，原则上应当在初步设计审批完成后进行工程总承包项目发包；其中，按照国家有关规定简化报批文件和审批程序的政府投资项目，应当在完成相应的投资决策审批后进行工程总承包项目发包（简化审批2019年才实施，尚没有具体的要求）。

采用工程总承包方式的企业投资项目，应当在核准或者备案后进行工程总承包项目发包，没有初步设计的要求。

住建部出台的《工程总承包管理办法》中的“工程总承包”包含了设计、施工两个阶段，根据是否包含采购阶段，可以分为EPC模式和DB模式，前者包含采购阶段，后者不包含采购阶段。由此可以看出“工程总承包”的核心是将设计、施工两个阶段进行深度融合。而采购、施工的工程总承包模式，并没有纳入住建部的《工程总承包管理办法》中。

根据住建部组织编制的《建筑工程设计文件编制深度规定（2016版）》，图纸设计大致分为三个阶段，方案设计、初步设计（扩充设计）、施工图设计：

①方案设计文件应满足编制初步设计文件需要，应满足方案审批或报批的需要；
②初步设计文件应满足编制施工图设计文件需要，应满足初步设计审批的需要；
③施工图设计文件应满足设备材料采购、非标准设备制作和施工的需要。

根据图纸设计的三个阶段可以看出，“工程总承包”与“施工总承包”的核心区别在于：前者的设计处于方案设计、初步设计（扩充设计）阶段，而后者处于“施工图设计”阶段。换言之，如果发包方完成了施工图设计，则没有必要进行“工程总承包”的发包了，直接进行施工总承包的发包就可以了。“工程总承包”的发包前提就是将图纸设计前移至方案设计、初步设计阶段，最晚到初步设计阶段。

不仅要知其然，还要知其所以然，上文是结论，接下来分析具体项目在“工程总承包”模式下的具体发包阶段。

一、审批、核准、备案分别对应哪些项目？

2004年7月16日发布的《投资体制改革的决定》奠定了目前国内投资审批制度的基本框架。该决定第二条明确建立健全投资项目三级审核制度：

①政府投资项目采用审批制，需要取得主管部门的相关审批方能立项实施；
②列入《政府核准的投资项目目录》的企业投资项目需经有关政府部门核准后方能立项实施；
③对于《政府核准的投资项目目录》以外的企业投资项目，企业自主决定实施，仅需向有关部门备案即可。

二、如何区分政府投资项目和企业投资项目（望文生义易犯错），实践中容易出现央企、国企投资项目的混淆

2019年《政府投资条例》对政府投资项目和企业投资项目进行了系统划分，政府投资项目的审批项目和内容决定了发包的具体阶段。

1. 政府投资项目

政府投资是指中国境内使用预算安排的资金进行固定资产投资建设活动，并非来自政府投资的项目全部属于政府投资项目，政府投资项目仅为政府采取“直接投资方式、资本金注入方式”投资的项目。

政府投资项目因为涉及财政预算资金的适用，关系国家利益，所以采取严格的立项制度，要对项目建议书、可行性研究报告和初步设计等前期文件进行审批。这审批内容决定了政府投资项目只能在初步设计完成后才能对外进行“工程总承包”发包。

何为简化报批文件和审批程序的政府投资项目？

《政府投资条例》第13条规定“对下列政府投资项目，可以按照国家有关规定简化需要报批的文件和审批程序：

①相关规划中已经明确的项目；
②部分扩建、改建项目；
③建设内容单一、投资规模较小、技术方案简单的项目；
④为应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等突发事件需要紧急建设的项目。

前款第三项所列项目的具体范围，由国务院投资主管部门会同国务院其他有关部门规定。”

但简化项目的具体范围和简化后的操作具体要求目前尚无具体规定。

综合上述对政府投资项目的分析，对于非简化项目，需要到初步设计阶段才能发包，即在第二阶段设计概算阶段才能发包；而对于简化审批项目，目前并没有具体的审批项目和内容要求，暂时无法预计，但可以推测可能要前移到投资估算阶段，也就意味着初步设计未完成就可以进行“工程总承包”发包，这对投标人而言是极大的挑战，投标时要特别留意。

此处特别提醒发包人，不要忽略立项阶段的可行性研究报告，该报告中有对未来产值、收益的初步预测，在发生工期索赔时，这份报告可能会成为索赔中证明损失的有力证据。

2. 企业投资项目

《企业投资项目核准和备案管理条例》规定企业投资项目为企业在中国境内投资建设的固定资产投资项目。

采用核准制的企业投资项目，在核准后发包

《政府核准的投资项目目录》中的企业投资项目需经有关政府部门核准后方能立项实施，《企业投资项目核准和备案管理条例》第6条规定“企业办理项目核准手续，应当向核准机关提交项目申请书；由国务院核准的项目，向国务院投资主管部门提交项目申请书。项目申请书应当包括下列内容：

①企业基本情况；
②项目情况，包括项目名称、建设地点、建设规模、建设内容等；
③项目利用资源情况分析以及对生态环境的影响分析；
④项目对经济和社会的影响分析。

企业应当对项目申请书内容的真实性负责。

法律、行政法规规定办理相关手续作为项目核准前置条件的，企业应当提交已经办理相关手续的证明文件。”

由上述可知，采用“核准制”的企业投资项目在发包前仅需完成较为粗略的概念性设计，仅需初步明确项目名称；建设地点、建设规模、建设内容等工程内容，明确对于资源、环境、经济、社会的影响，对于具体的设计阶段，没有明确要求。

采用“备案制”的企业投资项目在完成项目申请书后发包

《企业投资项目核准和备案管理条例》第13条规定“实行备案管理的项目，企业应当在开工建设前通过在线平台将下列信息告知备案机关：

①企业基本情况；
②项目名称、建设地点、建设规模、建设内容；
③项目总投资额；
④项目符合产业政策的声明。

企业应当对备案项目信息的真实性负责。

备案机关收到本条第一款规定的全部信息即为备案；企业告知的信息不齐全的，备案机关应当指导企业补正。

企业需要备案证明的，可以要求备案机关出具或者通过在线平台自行打印。采取“备案制”的企业投资项目仅需在“开工前”进行备案即可，对于具体设计没有要求。

作者简介

吴彬 律师

? 北京道可特（天津）律师事务所 高级合伙人
? 道可特房地产与建筑工程全国专业委员会 委员
? 中国建筑业协会 会员
? 天津市山东商会 理事
? 中国建设工程法律论坛 观察员

教育背景：

中国人民大学，法学、经济学双学位。

执业经历：

执业8年以来，陆续为中国建筑、中国铁建、信邦建设集团等大型工程企业提供法律服务，为客户重大项目投资、建设、工程总承包、施工管理等提供法律咨询和争议解决服务，具有建设工程领域丰富的诉讼、仲裁等实践经验。

业务领域：

施工合同、工程总承包合同领域，实际施工人领域，建设工程全过程法律咨询

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