【案情】
2011年7月11日，某市城关镇人民政府、市城市管理行政执法局共同向陈某某发出《责令改正通知书》，主要内容为：“经查，你在某村2组（位于城市规划区域范围内）进行砖木结构的房屋建筑面积为338.03平方米的行为，涉嫌违反《中华人民共和国城乡规划法》之规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》之规定，现责令你在收到本通知书之日起立即自行拆除。逾期不拆除的，本机关将依法组织拆除，拆除费用由你承担”。同年8月25日，城关镇人民政府组织有城管队员参加的人员将陈某某的上述房屋强制拆除。陈某某提起行政诉讼，要求确认两被告强制拆除行为违法。
诉讼中，城管执法局辩称，虽然在《责令改正通知书》上加盖了该局公章，但并未参加对原告房屋的强制拆除，故不能成为被告主体，如原告坚持起诉两被告，应裁定驳回其起诉。城关镇人民政府认为，拆除行为系该镇人民政府组织实施的，与城管执法局无关，现场有城管队员属实，但城管人员系该镇政府规划建设分局下设的城管队队员。
【分歧】
审理中，对于城管执法局能否列为本案被告，形成两种观点。
第一种意见认为，本案中，被告城管执法局对原告起诉所称的实施强制拆除行为予以否认，而被告城关镇人民政府自认该行为，并已对现场的城管队员作出合理的解释，故原告起诉两被告缺乏事实根据，即城管执法局不是本案适格的被告，原告如坚持起诉两被告，应当裁定驳回起诉。
第二种意见认为，原告已完成初步的举证，其起诉符合法定条件，在被告未能举证证明城管执法局未实际参与拆除的情况下，城管执法局是本案的适格被告，应当判决确认两被告强制拆除行为违法。
【评析】
笔者同意第二种意见。理由如下：
第一，城管执法局对城市规划享有行政处罚权。行政诉讼的被告，是指其实施的具体行政行为被作为原告的个人或者组织指控侵犯其行政法上的合法权益，而由人民法院通知应诉的行政主体。据此，成为行政诉讼被告的法定条件有三：一是必须是行政主体；二是必须实施了原告认为侵犯其合法权益的具体行政行为；三是人民法院通知其应诉。《中华人民共和国城乡规划法》（简称《城乡规划法》）第六十四条规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门是行使该职权的法定部门。依照市政府文件规定，《城乡规划法》第六十四条等规定的行政处罚权由城管执法局在全市行政区域范围内行使。本案所涉房屋在城市规划区范围以内，城管执法局对其享有行政处罚权。
第二，原告陈某某有足够的理由认为城管执法局实施了侵权行为。首先，从原告陈某某所提供的视频资料及截图照片可以看出，建筑物被强制拆除的事实存在，而且，强制拆除原告房屋的现场确实有身着城管制服的人员；其次，给原告所发的《责令改正通知书》上有城管执法局与另一被告共同加盖的公章，这一公章至少说明城管执法局被告城管执法局与城关镇政府对原告的建设行为已共同实施了查处行为。再次，本案中，被告城关镇政府未能提供已依法成立城管队的证据，即被告所辩事实无证据证明。
第三，被告城关镇政府的陈述不能产生“自认”的法律后果。诉讼中的自认是指当事人在诉讼过程中对另一方当事人陈述的不利于自己的案件事实和诉讼请求的承认。能够产生两个明显的后果：一是有约束当事人的效力。当事人一方对另一方提出的不利于自己的事实予以承认，对方当事人就自认的事实不再需要举证，作出自认的当事人也不得在诉讼中提出与自认事实相互矛盾的主张，双方当事人也不需要为自认的事实进行质证和辩论。二是有约束法院的效力。当事人的自认可以成为法院确认案件事实的依据，所以正常程序中涉及自认事实部分的调查和辩论不再进行。但涉及身份关系的案件和涉及国家利益、社会公共利益或者他人合法权益的事实不受当事人自认的约束。本案中，城关镇人民政府关于“拆除行为系己方组织实施，城管人员系己方城管队员”的陈述，表面看来像是“自认”，但并不能产生“自认”的法律后果，原因有三：其一，镇政府没有证据证明已依法成立城管队，即其自认与事实不符；其二，镇政府与城管执法局同属被告，这种自认有为城管执法局开脱之嫌；其三，这种自认有可能损害原告的合法诉权，不符合自认的要件。
综上，城管执法局必须作为本案的适格被告参加诉讼，不能驳回原告对城管执法局的起诉（当事人为化名）。
（作者单位：江苏省如皋市人民法院）