良法是善治的基础和保障。日前《中华人民共和国退役军人保障法（草案）》（下简称“草案”）发全社会征求意见，充分反映了国家最高立法机关的高度政治站位、科学立法态度和民主法治精神。北京戎和律师事务所以退役军官为主体组成、专注国防和军队建设领域的专业法律服务,所属律师们结合切身感受和工作实践，经过认真讨论、整理，提出对该草案的修改建议，供有关立法部门参考。一、建议在“草案”的第二条中加入第三项，增加军队退休人员的定义并规定移交地方安置的军队退休干部适用本法。理由： 1.退休军人是指“退出现职休养”的军人，退役军人是指“退出现役，另谋职业”的军人。换言之，退役军人是指目前已不在武装部队工作，军旅生涯只是其人生的一段经历；而退休军人是以军人为终身职业，退休却在籍的职业军人。退役与退休是概念迥异的主体，两份者身份属性的不同，决定相关待遇和管理模式各异。2.增加这一条规定的目的在于调整本法所调整的对象，本法所调整的对象应包括军队退休干部（包括移交政府安置的军队退休干部以及部队管理的军队退休干部）以及退出现役的军人。由于军队退休干部分为地方管理与部队管理，部队管理有相应的法规予以规定，所以应明确只有地方管理的退休军队干部适用本法。3.军队退休人员是职业军人，职业军人退休后是否取消了军籍这一问题，现行法律规范并没有明确说明。把未改变身份的军队退休人员，与已改变身份的军队其他退役人员统称为“退役军人”，法的主体名称不够严谨、科学，在实践中也会引起多方歧义。二、建议在“草案”的总则部分增设专条“退役军人的合法权益受宪法和法律保护，其依法应当享有的相应的政治待遇和经济待遇，任何组织和个人不得随意减损或取消，非经法定程序不得剥夺。”理由：作为围绕某一特定群体的特殊权益进行保护的“特别法”，可以将《草案》与《中华人民共和国消费者权益保护法》进行对比参照，《消费者权益保护法》第二条规定了消费者权益受本法以及其他法律的保护。因此《退役军人保障法》中也有必要写明退役军人的权益受宪法和法律的保护，而受法律保护的具体内容便是退役军人依法应当享有的相应的政治待遇和经济待遇，任何组织和个人不得随意减损或取消，其待遇非经法定程序不得剥夺。这样的专条规定放置在总则部分，可以作为法律原则，起到提纲挈领、凸显重要的作用。三、建议“草案”第十二条中增加规定：“退役军人在安置地办妥户口登记的时间为原所在部队完成移交、退役军人正式离开部队的时间。”理由：虽然现行“政干发{2015}147号”等文件明确规定“到安置地落户，界定为离队”，但在执行中始终存在关于如何把握“离队时间”问题的扯皮，造成对退役军人合法权益的侵害。为彻底解决这一扯皮问题，本法应当明确以法律形式界定“离队时间”，把保障退役军人合法权益落到实处。四、建议“草案”的第十三条增加第三项，军队退休人员的退休证与退役军人优待证具有相同的效力。理由：军队退休人员在退休时由中华人民共和国中央军事委员会颁发退休证，退休证与军官证具有同等优待效力。退休证是一名军人把生命的全部黄金阶段奉献给国防事业的光荣标志，也是其所有者退休仍在籍，以军人职业作为其终身职业的象征。因此军队退休人员没有必要也不应该再领取一个退役军人优待证。作为一种象征荣誉以及证明特殊身份的证书，军队退休人员的退休证完全可以发挥和退役军人的退役优待证同样的效果。五、建议“草案”第十六条中增加一款作为第二款，规定：“安置地人民政府认为移交接收的退役军人不符合法定退役安置条件的，退回原所在部队负责处理。”理由：现实生活中存在着原所在部队将不符合法定退役安置条件的军人移交地方人民政府安置的情况，地方人民政府发现问题后要求退回时，原所在部队以各种理由不予退回，侵犯退役军人的合法权益。因此，在本法中明确地方人民政府可以将此类情况的退役军人退回原所在部队重新考虑退役安排，有利于保障退役军人的合法权益。六、建议在“草案”第十八条中增加第六项：“军官退出现役后仍为国家干部的组成部分，与地方同级公务员的待遇相同，在企业安排工作的具有国家干部身份的退役军人，享受同级公务员的待遇。”理由：提出这一条建议是为了将实践中军地对应的行政级别以法律的形式加以确定，从而确保退役军队干部在地方上能够获得与自己在部队相对应的行政级别，也可以杜绝一些因转业安置后行政级别低于其在部队时行政级别而引发的纠纷。这样设置，一方面可以使得退役军人安置工作更加平稳有序的进行，杜绝因为退役军人权益保障不到位而引发的上访等公共事件，有利于社会稳定；另一方面也有利于向全社会传达国家优待军人的信息，有利于将军人职业打造成全社会崇尚的职业。七、建议在“草案”中明确“（离）退休军人”的法律和社会身份。法案中涉及（离）退休军人的事项可单独立条款。理由：国家现有军事法律、法规中，均没有明确规定军人退休时取消军籍，也从未明确团、师级军人退休移交地方后取消军籍。目前军级以上职务的军人退休后暂未移交地方管理，军籍问题亦未明确。应当说，新中国成立后入伍的军人没有质的差别，如对不同职级军人退休后规定不同的军籍政策，于情、于理、于法都是不妥当的。军队退休人员是职业军人，退出现役后理应保留其军籍，不应因移交地方管理而改变。这部分退役人员，法理概念上可定义为（离）退休军人。八、建议“草案”第六章增加关于移交政府安置的退休军人终生享受与退休前职务相应的政治待遇和基本物质待遇的规定；在该章第二十四条中增加“对于不能自理的及70岁以上的退休军人应发给保姆费或护工费；对于有特殊困难的退役军队干部，应随时给予救助”的规定。并在该章中增加“国家每年五一、八一、十一及春节对退役军人发放慰问金，发放数额为一个月的工资或者退休金。国家制定全国统一的退役军队干部最低工资标准和退休金标准”的规定。理由：1.规定“移交政府安置的退休军人终生享受与退休前职务相应的政治待遇和基本物质待遇”可以解决本法与其他法律规定的“军队退休干部是享有军籍的军队干部，由国家终身供养”的问题，又适应信息化、社会化、人性化管理的发展趋势。 2.“现役军人”“退休军人”和“退役军人”是三个不同的法律和社会身份概念，退休军人是以军人职业为终身职业、退休不除籍的终身军人，移交地方管理只是为了减少军队非军事层面的事务，不同于“遣散”。3.退役军人具有再创业的硬件条件和工作能力，（离）退休军人基本丧失再创业的能力，退休后享受相对优越的待遇是人文关怀也是政治荣誉，更是对后人的示范教育。4.《国务院中央军委军人抚恤优待条例》规定，“军队离休退休干部和退休士官的抚恤优待，依照本条例有关现役军人抚恤优待的规定执行。”而“草案”的相关规定，相比国家原规定呈现倒退现象。6.发放慰问金的做法目前在一些地区的人民武装部予以实行，但仅限于在一些特定节假日发放一些米面油等生活物资或少量资金，发放慰问金的做法并不是在为军人谋取特定权益，而是通过这样一种形式，向全社会传达出国家对于军人职业的尊重，有利于提高军人的社会地位，在全社会形成拥军、尚武的风尚。九、建议“草案”提高团级退休军人在医疗方面的优待和保障待遇。理由：目前，军队团级退休人员移交地方后，在医疗待遇上基本与地方处级干部相一致，没有什么优待。建议国家考虑在职业军人退役后，在医疗上给予一定优待，从而体现对军人的尊崇。建议对军队团级退休人员的医疗待遇，予以优待提高。由于长期在部队恶劣的环境条件下工作和生活，造了对身体的严重透支和伤害，转业（含复员）或退休之后随着年龄的增长各种慢性病甚至大病也显现出来，应在提高平时医疗费的同时，对大病及重要慢性病予以免费治疗。十、建议在“草案”第七十条中增加一款作为第二款，规定：“拒绝或者拖延执行退役军人安置任务造成退役军人损害的，应当给予赔偿或者补偿。”理由：现实生活中确实经常发生安置单位拒绝或者拖延执行安置任务的现象，造成退役军人蒙受经济损失及其他损害，并且得不到赔偿、补偿，本法应把这种情况下的赔偿和补偿明确规定下来。十一、建议将“草案”第七十一条第二款修改为：“退役军人构成犯罪应当追究刑事责任的，人民法院可以对其享有的退役军人地位和待遇作出中止、降低或者取消的判决。”删除该条中关于退役军人受治安管理处罚后退役军人工作主管部门可以中止、降低、取消其待遇的规定。理由：目前该条中关于退役军人受到治安管理处罚，有关部门就可以中止、降低或者取消其相关待遇的规定，门槛设置太低了，使退役军人的地位和待遇像是一种“行政给予”（行政法的术语），而不是一种坚实的法律地位。退役军人的地位和待遇，只有人民法院在刑事审判中才能作出调整，这样规定才能提高和保证退役军人的法律地位和待遇。十二、建议将“草案”第七十二条修改为两款，第一款规定：“退役军人认为原所在部队的行为侵犯其合法权益的，可以向军事法院提起行政诉讼；认为退役军人工作主管部门以及其他有关行政机关的行为侵犯其合法权益的，可以向人民法院提起行政诉讼；退役军人对侵犯其合法权益的主体不能确定的，可以将原所在部队、退役军人工作主管部门以及其他有关行政机关作为共同被告，向军事法院或者人民法院提起行政诉讼。”第二款规定：“侵犯退役军人合法权益的，依据国家法律关于民事赔偿的规定给予赔偿或者补偿。”理由：1.目前草案第七十二条规定的诉讼救济“属事”范围过于狭窄。原所在部队在退役军人是否符合退役条件、是否适用某种退役方式、伤病残评定、参战参试认定、各种待遇落实、档案关系移交等一系列工作中都有可能影响退役军人权益，引起退役军人不服；退役军人工作主管部门以及安置地公安机关等其他行政机关，不仅在中止、降低、取消退役军人待遇上可能影响退役军人权益，而且在其他许多工作中也有可能影响退役军人权益，引起退役军人不服，如不予接收、安置不当、档案关系丢失、不予发放优待证、不予办理户口登记、不予安排教育培训、不予发放残疾抚恤金和逐月退役金或者不够发放标准等。对这些情况，都应在本法中规定诉讼救济程序。2.尽管从法学理论上讲，依据行政诉讼法第二条、第十二条的规定，退役军人对原所在部队以及行政机关侵犯其合法权益的作为或不作为有权提起行政诉讼，但现实生活距离法学理论的理解非常远，绝大多数影响退役军人合法权益、退役军人不服原所在部队和行政机关行为的诉求人民法院和军事法院不受理，得不到诉讼救济。3.目前军事法院正在试点军事行政诉讼，但试点范围仅限中部战区和南部战区，受理案件的时间范围仅限2017年之后。本法应当在退役军人保障上，把军事行政诉讼全面推动起来。4.《国家赔偿法》规定的赔偿范围过于狭窄，不足以保障退役军人的合法权益，因而建议适用《民法典》有关民事赔偿的规定。十三、建议在该法附则中增加专条规定：“本法实施之前已经退役安置的退役军人，其待遇及相关管理继续按照退役安置时的规定执行，与本法不一致的地方，按有利于退役军人群体的原则执行。”理由：《中华人民共和国立法法》第九十三条规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”退役军人为国防事业奉献了自己的青春年华，理应享受法律规定的权益，《退役军人保障法》中更有利于保护退役军人权益的条文具有溯及既往的效力，于情于法理都是值得提倡的，这样的做法也更加彰显出国家对于退役军人的关怀。