摘要：现实生活中关于强制拆迁的纠纷之所以很多，其中一个重要原因是行政强制职能与司法强制职能的关系处理不当，对拆迁适用行政强制程序的权力被过度使用，往往损害被拆迁人的利益。本文在分析行政强制拆迁法律特征的基础上，提出行政强制拆迁的适用范围应限于公益性建设项目，并以严格的条件和程序加以规范，以保护籍被拆迁人的合法权益
关键词：房屋拆迁，行政强制拆迁？
强制拆迁是指被拆迁人或者承租人未履行生效的搬迁协议约定的搬迁义务时，被拆迁人通过仲裁、诉讼或者申请行政机关裁决等方式取得法律强制效力，迫使被拆迁人履行搬迁义务的活动。我国《城市房屋拆迁管理条例》第十五条规定：被拆迁人或者承租人在拆迁补偿安置协议订立后的搬迁期限内拒不搬迁的，被拆迁人可以依法向仲裁委员会申请仲裁或者向人民法院提起诉讼。诉讼期间，拆迁人可以先向人民法院申请执行。第十七条规定：被拆迁人或者承租人未在裁定规定的搬迁期限内搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责令有关部门强制拆除，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆除。可见，我国现行立法中关于强制拆迁有三种情形：一是拆迁人与被拆迁人或者承租人达成仲裁协议，仲裁委员会决定被拆迁人应当搬迁的，被拆迁人可以申请人民法院强制执行仲裁委员会作出的拆迁裁决。二是拆迁人起诉人民法院，人民法院作出相应判决，通过司法程序强制执行。三是拆迁人向行政机关申请裁决。被拆迁人或者出租人未在裁定规定的搬迁期限内搬迁的，拆迁人可以向行政机关申请强制拆迁。前两种情况下的强制拆除属于司法强制程序，第三种属于行政强制拆除程序，本文将对此进行探讨。现实生活中，行政强制拆迁被过度使用，其适用范围和程序不规范，容易引发纠纷和纠纷。我认为，行政强制拆迁适用过多是不正常的：一方面，大量本应通过司法程序解决的问题被行政手段解决，削弱了司法职能，增加了行政机关的压力。另一方面，行政强制的不合理适用增加了腐败和投机，容易损害被拆迁人的利益。因此，有必要加强对行政强制拆迁的研究，明确其适用条件和范围，从而在立法和执法上设计出一套精妙的制度，杜绝现实生活中假借行政权力侵犯私人利益的情况。
1.行政强制拆迁的法律特征
笔者认为，行政强制拆迁应当是在被拆迁人未履行生效行政裁决确定的以公益为目的的搬迁义务时，按照法定权限和程序强制被拆迁人履行裁决规定义务的行为。行政强制拆迁具有一定的特殊性，其适用范围不能随意扩大：
首先，行政强制拆迁的目的只能是为了公共利益，这是行政强制拆迁合法性的实质要件。适用于行政强制拆除的公益性项目主要是指公共建设项目、基础设施建设项目、旧城改造等以公共利益为目标的公益性项目，如国防、公共交通、公共教育、公共博物馆、医院、环境保护等。建设由政府补贴或计划改善居民居住条件的福利性住房或经济适用住房，必要时也可以通过行政强制手段申请。但无论何种情况，拆迁建设项目必须是公益性的，才能被作为国家的行政机关强制拆除房屋，否则只能按民法中的合同行为处理。区分公益性建设项目和商业性建设项目的标准，可以通过考察项目是否属于政府专项计划、项目由谁使用受益、是否具有社会公益性质等来确定。纯商业房地产开发中拆迁的方式和条件应由市场机制决定，不应通过行政强制手段解决。在这种情况下，拆迁人和被拆迁户完全是自愿平等的民事法律关系，双方从自身利益出发，在没有政府干预的相互协商博弈中达到自然的利益平衡。拆迁人应当严格按照《合同法》的规定，公平合理地取得并补偿产权人的土地、房屋和财产。被搬迁人有充分的意愿决定是否搬迁以及在什么条件下搬迁，被搬迁人和政府都无权实施强制搬迁。政府只需要审批土地用途是否符合规划，开发商是否具备相应资质等。又不能充当拆迁人的支持者和利益代言人。在拆除一个纯商业建设项目的过程中，如果开发商和拆迁户未能达成协议，项目就无法开工。被拆迁户达成协议后不履行协议，影响开发商发展计划的，开发商可以申请仲裁或向人民法院提起违反协议的诉讼。这种通过仲裁或司法强制执行来达到拆迁目的的方式，与普通合同的强制执行并无不同，不能与公益开发建设项目混为一谈。当然，即使是最纯粹的商业地产开发，也必须符合城市建设的统一规划，会在一定程度上带来优化环境、改善居住条件等符合公共利益的因素，但这并不否认其商业开发的本质。
第二，行政机关作出的行政强制拆除裁定本质上是一种具体的行政行为。行政裁决是指行政机关对当事人之间与行政活动密切相关、与合同无关的民事纠纷进行审查，并根据法律授权作出裁决的行政行为。这说明，第一，在行政强制法律关系中，行政机关是国家权力的代表和行使者，作为管理者，违反生效行政裁决的人被迫约束其履行法律义务，被拆迁人因不遵守行政命令而成为行政强制的对象。在这种法律关系中，双方是指挥与服从、管理与被管理的关系。这与司法执行不同，司法执行是人民法院作为法官站在中间，维护公平正义。行政强制拆迁的正当性在于其以私人利益服从公共利益、少数利益服从多数利益为基础。司法强制执行的正当性在于它代表了利益的相互平衡。从这个意义上说，司法执行是为了实现公民权利之间的公平，而行政执行是为了实现社会正义。第二，行政强制拆迁的对象不能是普通的民事合同当事人，而只能是与行政管理密切相关的其他民事纠纷当事人。因此，商业建设项目拆迁人与被拆迁人未能就补偿安置达成协议，或者一方不履行协议的，只能按照合同约定进行争议，不能采取行政强制的方法。行政强制只能在被拆迁人需要服从公共利益的情况下使用。第三，关于强制拆迁的行政裁决是否适当应当具有可诉性，法律应当给当事人留下通过司法程序获得最终救济的途径。《城市房屋拆迁管理条例》第十六条第二款规定：当事人对裁决不服的，可以自裁决书送达之日起3个月内向人民法院提起诉讼。第四，具体行政行为反映的是国家与管理相对人之间的法律关系，是国家与公民之间的利益冲突。因此，如果土地被行政强制拆迁征用，被拆迁人的补偿只能来自国家。行政裁决不当，损害被拆迁人利益的，应当适用国家赔偿程序。但是，因商业目的征用土地并由开发商补偿安置的项目的补偿，往往来自于占用土地的开发商，体现了平等民事主体之间的关系。被拆迁人受到侵害的，其赔偿或者补偿来源于开发商或者被拆迁人。
（编辑：张文华 北京大瀚律师事务所 律师咨询电话：15600006628 ）