行政行为经常以行政文书为表现形式，行政文书犹如行政行为的“脸面”。行政相对人“以貌取人”，观行政文书而断行政行为之是非，不失为一种正常现象。
《火灾事故认定书》作为火灾事故调查处理的结论性行政文书，对于消防救援机构与火灾事故当事人之间的关系构建起到关键作用。《火灾事故认定书》内容安排合理，当事人体验好、信服程度高，则能减少争议；内容安排欠佳，未能充分展示调查工作慎重程度和专业水准，则可能引发复核、行政复议、行政诉讼或者信访。
笔者根据有关规定，结合多年行政法律实务经验，从“《火灾事故认定书》的任务”与“《火灾事故认定书》的模块”两个方面，浅析《火灾事故认定书》内容的优化安排。需要说明的是，本文仅讨论经一般程序作出的《火灾事故认定书》。
一、《火灾事故认定书》的任务
对《火灾事故认定书》内容进行优化安排，需要先考察《火灾事故认定书》的任务，明确主线。
（一）法律规范层面未予明确
《火灾事故调查规定》（以下简称《规定》）并未明确列举《火灾事故认定书》应当记载的事项。对比《行政处罚法》第五十九条列明了行政处罚决定书应当载明的事项、《道路交通安全法》第七十三条列明了交通事故认定书应当载明的事项、《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十条列明了事故调查报告应当包括的内容，《规定》在这方面尚待完善。
《规定》第二十九条指出了“起火原因的认定”，这无疑应当纳入《火灾事故认定书》内容。《规定》第三条明确了火灾事故调查的任务，虽可借鉴，但火灾事故调查的任务范围比较宽，不能直接等同为《火灾事故认定书》的任务。《规定》第一条将立法目的明确为“规范火灾事故调查，保障公安机关消防机构依法履行职责，保护火灾当事人的合法权益”，整个火灾事故调查过程均须贯彻该立法目的，《火灾事故认定书》也不例外。
（二）实践层面有文书式样可依
实践中，消防救援机构一般依据《火灾事故调查规定》第四十七条，参照有关消防行政法律文书式样来制作《火灾事故认定书》。虽然操作起来并无明显障碍，但是原理层面的运用有些不足，导致《火灾事故认定书》过于“标准化”，缺少“温度”和个性化。有的案件中当事人体验不佳，对调查结果的信服度较低，导致纠纷不断。原因可能不全在于《火灾事故认定书》，但是作为当事人知晓、理解火灾事故调查处理过程的主渠道，《火灾事故认定书》应是“难辞其咎”。
综上，结合法律规范层面和实践层面的情况，笔者认为《火灾事故认定书》的主要任务可以归纳为：
其一，体现火灾事故调查的规范性。比如调查过程依法依规、符合标准。
其二，体现消防救援机构履职尽责。比如调查取证全面、细致，起火原因认定准确。
其三，保护火灾当事人的合法权益。比如充分保障当事人提出意见、得到反馈的权利。
二、《火灾事故认定书》的模块
当前，《火灾事故认定书》内容普遍有一些潜力可挖，可以进行优化设计。笔者将《火灾事故认定书》正文划分为当事人信息、火灾事故基本情况、起火原因认定、证据列举、权利保障、救济途径共六个模块，并进行逐一分析。
（一）当事人信息
目前普遍使用的《火灾事故认定书》式样没有抬头，当事人信息不明确。“当事人信息”模块即《火灾事故认定书》的抬头，记载当事人名称或者姓名，以及统一社会信用代码、身份证号码等可以识别当事人主体身份的信息。
《火灾事故认定书》记载当事人信息的必要性，主要是：
其一，《火灾事故认定书》有明确的受送达人，所以其对应的当事人的身份是明确的。既然如此，抬头记载当事人信息，并无不当。
其二，一些当事人在签收《火灾事故认定书》时，其签名笔迹“天马行空”，甚至出现“明星签字”体。该签名具体是哪几个汉字、是否与当事人姓名一致，均难以辨认。如果《火灾事故认定书》写明抬头，明确记载当事人信息，则签名笔迹更容易“对号入座”，也便于执行送达的工作人员现场核对。
其三，《规定》第三十一条“公安机关消防机构在作出火灾事故认定前，应当召集当事人到场，说明拟认定的起火原因，听取当事人意见；当事人不到场的，应当记录在案。”当事人提出意见后，消防救援机构可以当场进行回应。不能当场作出回应的，有必要（相关必要性在后文会有叙述）在《火灾事故认定书》中作出回应。抬头明确当事人的信息，便于消防救援机构在正文中对其意见作出回应。当前普遍使用的无抬头《火灾事故认定书》，送达每个当事人的版本均一致，无法针对性地回应特定当事人的意见，缺少“个性化”。
（二）火灾事故基本情况
该模块旨在记载与火灾事故有关的情况。《规定》并未明确规定需要记载哪些具体内容。因此，“火灾事故基本情况”的记载可以按照事件发展过程进行，同时逻辑需严密。
1. 报警时间，出警时间，赶赴现场时间（参考《规定》第九条）。
2. 火灾发生的位置或者场所。
3. 灭火、救援情况。
4. 调查情况。笔者之所以建议将调查情况纳入该模块，主要理由是：其一，从“火灾事故基本情况”直接进入“起火原因认定”，逻辑上存在跳跃；其二，未体现消防救援机构的调查工作，导致当事人无相应的体验；其三，记载现场准备工作（封闭、公告等），为后文叙述火灾伤损情况做好铺垫（伤损情况的准确统计与现场准备工作是否规范完备有直接关系）。
5. 伤损情况，包括人员伤亡情况，建筑物及物品被烧损情况，统计的火灾直接财产损失数额等。
6. 消防救援机构认为需要记载的其他情况。比如过火面积等，可以视需要记载。
（三）起火原因认定
该模块旨在记载与起火原因有关的内容。
《规定》第三十条“对起火原因已经查清的，应当认定起火时间、起火部位、起火点和起火原因；对起火原因无法查清的，应当认定起火时间、起火点或者起火部位以及有证据能够排除和不能排除的起火原因。”《火灾原因认定规则》（XF1301-2016）4.5 “《火灾事故认定书》载明的起火原因应包括起火时间、起火部位（起火点）、引火源和起火物。”8.1.4“对起火原因无法查清的，应写明有证据能够排除的起火原因和不能排除的起火原因。不能排除的起火原因不应多于两个，且不得作出起火原因不明的认定。”8.1.5“涉嫌放火案件不应列入不能排除的起火原因。”
依据上述规定，该模块应当包含的内容如下（二选一）：
1. 起火原因已经查清的。包含起火时间，起火部位，起火点，起火原因（含引火源和起火物）。
2. 起火原因无法查清的。包含起火时间，起火点或者起火部位，有证据能够排除的起火原因，不能排除的起火原因（不多于两个，不能包含涉嫌放火）。
（四）证据列举
该模块旨在记载据以定案的证据情况。
实践中有多种不同做法。关于证据范围，有的仅列出部分证据类型，比如“询问笔录”“现场照片”；有的仅列出消防救援机构制作的证据材料，不列出统一社会信用代码证、消防手续等当事人提供的证据材料；有的则会列出全部证据类型。关于证据描述的详细程度，有的仅写明证据的类型；有的则会列明某种证据类型的具体份数，如“询问笔录6份”“现场照片28张”；有的在某种证据类型之下还会细分，比如将“询问笔录”细分为“对张三的询问笔录”“对李四的询问笔录”。
全面列举、详细描述证据的作用主要在于：一是能够反映消防救援机构的工作细致程度，提升当事人体验；二是展示证据的充分程度，增强当事人信服度。
综上，笔者建议尽量全面地列举、详细地描述证据（例如某年某月某日现场勘验、某年某月某日对某某人的调查询问笔录、某某机构《检验报告》、某某机构《鉴定意见》等），凸显调查过程的履职尽责，减少当事人（尤其是将承担责任的当事人）对起火原因认定准确性的担忧。
（五）权利保障
该模块主要是记载当事人提出的意见以及消防救援机构对该意见的处理结果。
《规定》第三十一条要求消防救援机构在作出火灾事故认定前召集当事人到场，说明拟认定的起火原因，听取当事人意见。但是，听取当事人意见后，如何处理，并无明确规定。
《消防救援机构办理行政案件程序规定》第二条“火灾事故调查中有关管辖、回避、期间、送达、调查取证等一般性程序参照本规定执行。法律、法规、规章另有规定的，从其规定。”第八十八条第一款“当事人有权进行陈述和申辩。消防救援机构必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，消防救援机构应当采纳。”
火灾事故调查过程中，听取当事人意见后是否需要处理、反馈该意见，应当属于一般性程序问题，需参照《消防救援机构办理行政案件程序规定》处理。即，对于火灾事故当事人提出的意见（事实、理由和证据），消防救援机构应当复核；成立的，应当采纳。
那么，如果对当事人的意见不予采纳，是否需要说明理由？
笔者认为是需要的。主要理由是：其一，参考《旅游行政处罚办法》第三十七条第一款“旅游主管部门应当充分听取当事人的陈述和申辩并制作笔录，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，应当予以采纳；不能成立而不予采纳的，应当向当事人说明理由。”《生态环境行政处罚办法》第四十五条第一款“当事人进行陈述、申辩的，生态环境主管部门应当充分听取当事人意见，将当事人的陈述、申辩材料归入案卷。对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，应当予以采纳；不予采纳的，应当说明理由。”《交通运输部关于印发路政文明执法管理工作规范的通知》第五十一条“路政执法人员实施行政处罚时，应当做到：……（四）认真、耐心听取当事人的陈述、申辩，吸收采纳合理意见；不予采纳的，应当说明理由”。上述规定对于消防救援机构完善当事人意见处理程序是一种启发。其二，当事人提出意见，必有其事实、理由或者证据方面的原因，并期望消防救援机构给予认真对待和充分考虑。对于当事人提出的意见，消防救援机构如果没有处理或者处理后没有回应，会让当事人有未被尊重之感，产生火灾事故调查敷衍了事、主观臆断之忧虑，易引发不满。
综上，笔者建议，在《火灾事故认定书》中对当事人提出的意见加以回应，说明对其意见是否采纳以及理由。
需要说明的是，对当事人的意见进行回应，意味着《火灾事故认定书》更加需要写明抬头。这也与前文“当事人信息”模块中笔者的建议相呼应。
（六）救济途径
该模块旨在告知当事人的法定救济权利。实践中一般包括救济机关、救济期限、申请形式和复核次数。
笔者认为，除了上述内容，还可以增加其他合理内容，更好地指导当事人判断是否可以申请复核、如何提出复核申请，提高效率、减少浪费。
笔者建议：其一，参考《规定》第三十五条，在该模块中明确复核申请应当载明的内容；其二，参考《规定》第三十六条，在该模块明确不予受理的情形，减少受理范围之外的复核申请数量。
综全文所述，《火灾事故认定书》系火灾事故调查处理的重要文书，对贯彻《规定》的立法精神，完成火灾事故调查任务，提升当事人的程序体验，减少纠纷、化解争议均具有关键作用。制作《火灾事故认定书》，是一项富有社会治理意义的专业工作。笔者期待与各位读者深入探讨。
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作者简介
庄超
北京德和衡（深圳）律师事务所合伙人庄超律师，北京德和衡（深圳）律师事务所合伙人，广东律协行政法律专委委员，深圳律协社会治理法律专委委员，深圳大学法律硕士校外导师，深圳市火灾防范专家库成员，深圳市环境监测协会标准化工委委员，具有环境影响评价工程师资格。十五年法律工作经历，其中在行政机关从事执法、法制工作八年，长期专注于行政诉讼、行民复合诉讼与事故处理处置。深圳市消防救援支队、深圳市光明区消防救援大队、深圳市盐田区消防救援大队、深圳市南山区消防救援大队、深圳市坪山区消防救援大队、深圳市生态环境局坪山管理局等单位顾问律师。
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